پایان نامه در مورد  زوال مالکیت خصوصی و استقرار مالکیت عمومی

گفتیم که اعلام قانونگذار در ماده یک قانون ملی شدن و تشخیص اراضی ملی توسط مرجع ذیصلاح واجد آثاری حقوقی است. از تحلیل مواد قانونی مذکور و برخی مقررات مرتبط مانند ماده ۵۵ قانون حفاظت و بهره ­برداری و تبصرۀ یک آن تعدادی از این آثار را برشمردیم. تجربیات موجود نشان داد که در عمل، اکثر مراجع قضایی و ثبتی مالکیت دولت بر عرصه­های منابع طبیعی را لااقل تا اجرای کامل مقررات تشخیص (قطعیت تشخیص) و برخی نیز تا قبل از صدور سند مالکیت به نام دولت به رسمیت نمی شناسند. ذهنیت ناشی از ماده ۲۲ قانون ثبت که بر مبنای آن دولت فقط کسی را مالک می شناسد که نام او در دفتر املاک به عنوان مالک ثبت شده باشد، پذیرش مالکیت دولت بر اراضی ملی به صرف اعلام قانونگذار و یا تنظیم برگ تشخیص و حتی انتشار آگهی را با دشواری روبرو می ساخت.

ب) ابطال اسناد مالکیت خصوصی و صدور سند به نام دولت

گفتیم که هدف نهایی از انجام عملیات تشخیص و ممیزی، استقرار کامل مالکیت دولت بر اراضی ملی شده و تثبیت آن است. گرچه به اعتقاد ما به شرحی که گفته شد صرف تشخیص جنگل یا مرتع بودن عرصه­ای توسط مرجع ذیصلاح قانونی و یا در نهایت قطعیت تشخیص طبق رأی وحدت رویه شماره ۶۸۱-۲۷/۷/۸۴ به معنی مالکیت دولت بر آن است، اما لازم است حق دولت باتوجه به قوانین ثبتی موجود به گونه­ای که قابل خدشه و مناقشه نباشد تثبیت شده، استقرار یابد و اراضی ملی از مستثنیات به صورت دقیق تفکیک و متمایز شود. این مهم با طی شدن کامل فرایند تشخیص، ثبت اراضی ملی شده در دفتر املاک مطابق قانون ثبت اسناد و املاک و نیز صدور سند مالکیت این اراضی به نام دولت به نمایندگی از عموم محقق می­شود. به عبارت دیگر صرف­نظر از مباحث گذشته (آثار اعلام قانونگذار و رأی وحدت رویه) به منظور برخورداری از مزایای ثبت ملک و با توجه به مفاد ماده ۲۲ قانون ثبت، ثبت اراضی ملی در دفتر املاک و صدور سند مالکیت به نام دولت ضروری است.

شرح اهداف و مزایای نهاد ثبت اسناد و املاک از حوصله و موضوع این نوشتار خارج است. اما به طور خلاصه می­توان گفت دو هدف اصلی از وضع قوانین ثبتی «تشخیص مالکیت مالکین» و «اعتبار بخشیدن به معاملات آنها» است. این وظایف، اهدافی اقتصادی و حقوقی را دنبال می نماید که از جمله آنها می توان به قوۀ اثباتی اسناد مالکیت رسمی به عنوان یکی از ادله اثبات دعوی، اعتبار و اطلاع عمومی، کاهش دعاوی و اختلافات و افزایش امنیت مالکیت، تثبیت مالکیت و پیشگیری از تجاوزات و منازعات ملکی اشاره نمود. تمامی اهداف و فواید ذکر شده در مورد مالکیت عمومی و اراضی و املاک مربوط به دولت نیز مصداق دارد. به همین دلیل قانونگذار نیز صدور سند مالکیت اراضی ملی شده را پیش بینی نموده است. مطابق قسمت دوم ماده ۱۳ آیین نامه اجرایی قانون ملی شدن جنگل­ها مصوب ۶/۶/۱۳۴۲:

«…. مأمورین سازمان ]جنگل­ها و مراتع[ نسبت به آنچه که طبق قانون ملی شدن جنگل­ها مستثنی است و همچنین منابع ملی طبیعی ملی شده ای که از محدوده املاک باید منتزع شود، از حیث حدود و مشخصات و مساحت گزارشی تنظیم و به ادارات جنگلبانی یا سر جنگلداری مربوط تسلیم می نماید. ادارات جنگلبانی یا سر جنگلداری ها پس از رسیدگی گواهی لازم صادر و به اداره ثبت اسناد و املاک مربوطه ارسال می دارند. ادارات ثبت مکلفند مواد مندرج در گواهی مذکور را از موضوع سند مالکیت تفکیک نموده، سند مالکیت جدید نسبت به مورد استثناء شده جهت اشخاص صادر و سند مالکیت سابق را با قید موارد تفکیک به نام دولت اصلاح کنند و در اسناد مزبور شماره گواهی اداره جنگلبانی یا سر جنگلداری مربوط را قید نمایند.»

پایان نامه جایگاه اراضی ملی در انفال

و مطابق ماده ۳۹ قانون حفاظت و بهره برداری:

«گواهی سازمان جنگل­ها و مراتع کشور که پس از اجرای کامل مقررات تشخیص منابع ملی … صادر شده یا می شود و نقشه های منضم به گواهی مذکور از لحاظ ثبتی و صدور سند مالکیت منابع ملی ملاک عمل ادارات ثبت خواهد بود. ادارات مذکور مکلفند اسناد مالکیت منابع ملی را با رعایت قوانین و مقررات مربوط به ثبت املاک بر اساس گواهی های مزبور و نقشه های مربوط صادر نمایند.»

و به موجب ماده ۲ قانون حفظ و حمایت:

«تشخیص منابع ملی و مستثنیات قانون با وزارت جهاد سازندگی است که شش ماه پس از اخطار کتبی یا آگهی …. ادارات ثبت موظفند پس از انقضای مهلت مقرر در صورت نبودن معترض، حسب اعلام وزارت جهاد سازندگی نسبت به صدور سند مالکیت به نام دولت جمهوری اسلامی ایران اقدام نمایند.»

از مجموع مواد یاد شده نکات در خصوص صدور سند مالکیت اراضی ملی قابل استنباط است:

۱ – شناسایی و تشخیص اراضی ملی و اجرای مقررات مربوط، ادارات ثبت اسناد و املاک را مکلف به ثبت اراضی ملی شده در دفتر املاک و صدور سند مالکیت آن به نام دولت و اصلاح اسناد مالکیت قبلی می نماید. به طور معمول در این اسناد در قسمت نام مالک عبارت « دولت جمهوری اسلامی ایران به نمایندگی سازمان جنگل­ها، مراتع و آبخیزداری کشور» قید می شود.

۲ – با قطعیت یافتن تشخیص (گذشت شش ماه از مهلت اعتراض و نبود معترض یا صدور رأی قطعی از مرجع رسیدگی به اعتراض) نیازی به مراجعه به محاکم نیست و ادارات ثبت به درخواست ادارات منابع طبیعی نسبت به صدور سند دولت اقدام خواهند کرد و اسناد مالکیت قبلی تبعا ابطال می گردد. (نظر مشورتی شماره ۸۳۹۶/۷ – ۱۹/۱/۷۶ اداره حقوقی قوه قضائیه).

۳ – مأموران اداره ثبت اسناد و املاک در تشخیص منابع ملی از مستثنیات قانونی حق دخالت ندارند و مکلفند تشخیص مأموران منابع طبیعی و گواهی صادره را ملاک صدور سند قرار دهند هر چند به نظر آنان عرصه­ای که به عنوان مثال مرتع غیرمشجر و ملی تشخیص داده شده منطبق با تعریف مرتع نبوده و حالت ظاهری آن نشان از مزروعی بودن آن یا عرصه­ای که به عنوان باغ، مستثنیات اعلام شده، به نظر آنان جنگل طبیعی باشد.

۴ – صدور سند مالکیت از یک طرف مستلزم رعایت تشریفات دقیق قانونی ملی شدن می باشد و ادارات ثبت مکلفند مدارک و مستندات مربوط را از ادارات منابع طبیعی خواسته و در پرونده منعکس نمایند. این مدارک شامل: برگ تشخیص منابع ملی که مفاد آن دقیقا مطابق آیین نامه و مقررات مرتبط تکمیل شده باشد، نقشۀ پلاک که در آن محل و مساحت منابع ملی ومستثنیات به صورت دقیق درج و با رعایت نکات فنی ترسیم شده باشد. (اعداد و ارقام و مساحت های مندرج در برگ تشخیص و نقشه تهیه شده باید دقیقا با یکدیگر منطبق باشد.) نسخه­ای از آگهی مندرج در روزنامه کثیرالانتشار و آگهی مندرج در روزنامه محلی و یا در صورتی که مالک پلاک بر طبق سوابق ثبتی مشخص بوده باشد تصویر اخطار کتبی و رسید پستی آن و نیز گواهی عدم وجود اعتراض در مرجع رسیدگی به اعتراض.

۵ – مطابق ماده ۲۹ قانون حفاظت و بهره ­برداری، سازمان جنگل­ها و مراتع کشور در کلیۀ اقدامات ثبتی که نسبت به تملک منابع طبیعی ملی شده به عمل می­آید، از پرداخت مالیات، عوارض ثبتی، حق الثبت و هر گونه الصاق تمبر معاف است، ولی حقوقی که به سردفتران اسناد رسمی تعلق می­گیرد باید پرداخت­گردد. مطابق تبصرۀ ۲ ماده ۴ آئین­نامه اجرایی ماده ۲ قانون حفظ و حمایت مصوب ۱۶/۱۲/۷۱ و دادنامه شماره ۸۶-۷/۸/۷۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، این معافیت شامل هزینۀ مقدماتی ثبت نیز می گردد.

۶ – ادارات ثبت اسناد و املاک موظفند اسناد مالکیت منابع ملی را به درخواست ادارات منابع طبیعی، بعد از گذشت شش ماه از تاریخ انتشار آگهی در روزنامه کثیرالانتشار به شرط نبودن معترض صادرنمایند. (تبصرۀ ۱ ماده ۴ آئین نامه اجرایی ماده ۲). بنابراین تاریخ انتشار آگهی در روزنامۀ محلی ملاک نیست. از طرفی چون در ماده ۲ قانون حفظ و حمایت به اخطار کتبی یا انتشار آگهی اشاره شده است، در صورت معین و محصور بودن مالک یا مالکین پلاک، اخطار کتبی به آنان کافی (و یا الزامی) است و نیازی به انتشار آگهی نیست. بنابراین در مورد اخیر گذشت شش ماه از تاریخ ابلاغ اخطار کتبی به مالکین ثبتی پلاک برای صدور سند کافی است.

از سوی دیگر گذشت مهلت شش ماهه شرط کافی برای صدور سند نیست و مطابق ماده ۲ یادشده، «نبودن معترض» نیز شرطی لازم است. بنابراین در صورتی که پس از گذشت شش ماه، پرونده اعتراض همچنان در مرجع رسیدگی مفتوح باشد، به معنی وجود معترض بوده و تا صدور رأی قطعی سند مالکیت منابع ملی صادر نخواهد شد. علت آن حفظ حقوق افراد و حفظ اعتبار اسناد رسمی و جلوگیری از تغییرات مکرر و تزلزل در مندرجات سند و دفتر املاک است.

مبحث دوم: نحوه اعتراض اشخاص به اراضی ملی شده

اعتراض به تشخیص ملی بودن اراضی در دوران مختلف و باتوجه به قوانین متفاوتی که در طول زمان در خصوص اراضی ملی تصویب شده متفاوت بوده است. در قانون ملی شدن مرجع تشخیص شخص جنگل دار ومرجع بررسی  اعتراض نیز به یک هیات داده شد اما با تصویب قانون حفاظت و واگذاری تشخیص به مامورین و اعلام در روزنامه های رسمی، مرجع رسیدگی به اعتراض به کمیسیونی متشکل از یک نفر عضو قاضی محول که بر این اساس رای آن قطعی و پس از آن سند از سوی اداره ثبت به نام دولت صادر می گردید. بعد از پیروزی انقلاب با تصویب قانون تعیین تکلیف اراضی موضوع ….هیاتی تشکیل و مرجع رسیدگی به اعتراضات مردم شده و رای نیز از سوی قاضی صادر ولیکن رای قابل اعتراض و سپس تجدیدنظرخواهی در دادگاه های تجدید نظر گردید.

با اجرای مقررات مربوط به ملی شدن اراضی قطعا به لحاظ سابقه تصرفات اشخاص بر اراضی ملی تشخیص داده شده اعم از اینکه ناشی از اشتباه بوده و یا مبتنی بر صحت به هر حال اعتراضاتی را در پی داشته و قانونگذار را بر آن داشت تا از همان ابتدای قانونگذاری  چاره ای بیاندیشد که با توجه به قوانین متفاوت نحوه آن نیز متفاوت بوده است.

 

گفتار اول:کلیت اعتراض اشخاص

درآمد

اقداماتی که دولت برای تأمین مصالح و منافع عمومی و رفاه همگانی انجام می­دهد، ممکن است در تعارض با منافع خصوصی افراد قرارگیرد. بنابراین لازم­است این اقدامات به موجب قانون و درحدود قانون باشد که در حقوق اداری به این­اصل، اصل حاکمیت قانون گفته­می­شود.

اما برای تحقق این امر باید ضمانت اجرایی وجود داشته باشد. یعنی وسایل دفاعی مؤثری در دست افراد باشد تا بتوانند هر زمان که مقامات دولتی از حدود اختیارات قانونی خود تجاوز کردند به مراجع صلاحیت­دار مراجعه کنند و با ابطال تصمیمات خلاف قانون یا متوقف ساختن اجرای آن­ها، مقامات مزبور را به رعایت قوانین و مقررات ملزم سازند.

در ایران، تا قبل از پیروزی انقلاب اسلامی مراجع مختلف اداری تحت عناوین هیأت، کمسیون و … رسیدگی و حل و فصل اختلافات بین دستگاه های دولتی با مردم را برعهده داشتند. مانند هیأت تشخیص و شورای عالی مالیاتی، کمیسیون ماده صد قانون شهرداری ­ها و …. رسیدگی در اکثر کمیسیون های مذکور دو مرحله­ای و شامل مرحلۀ بدوی تجدیدنظر بود و در اغلب آن­ها یک قاضی دادگستری عضویت­داشت؛ اما  صدور رأی با نظر اکثریت اعضاء صورت می گرفت و رأی صادره از مراجع اخیر قطعی و لازم الاجرا بود. یعنی از لحاظ شکلی یا ماهوی قابل اعتراض در مرجع دیگری نبود. این ترتیب علاوه بر آنکه مغایر اصل تفکیک قوا بود، با هیچ یک از نظام ها دادرسی ادرای در جهان نیز به صورت کامل منطبق نبود.

پس از پیروزی انقلاب اسلامی، متکی به اصل ۱۷۳ قانون اساسی برقراری عدالت اداری مورد توجه و اهتمام قانونگذار قرارگرفت. در سال ۱۳۶۰ «قانون دیوان عدالت اداری» تصویب شد که طبق مادۀ ۱۱ آن، از جمله صلاحیت­های دیوان «رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی دادگاه­های اداری، هیأت­های بازرسی و کمیسیون­هایی مانند کمیسیون­های مالیاتی، هیأت حل اختلاف کارگر و کارفرما و … منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها» اعلام شد. به­این ترتیب، آراء صادره از مراجع مذکور، تحت نظارت مرجعی که گرچه مستقل از نظام دادگستری عمومی و دیوان عالی کشور ولی درهرحال زیرنظر قوۀ قضاییه و مرجعی قضایی است قرارگرفت.

ملی کردن اراضی و اجرای مقررات مربوط به آن نیز از اصل حاکمیت قانون مستثنی نبوده و از آنجا که در تعارض مستقیم با منافع خصوصی افراد است (سلب مالکیت و نادیده گرفتن اسناد و تصرفات قبلی اشخاص) و ممکن است در این روند (انطباق اراضی با تعاریف قانونی منابع ملی و مستثنیات) اشتباهی رخ دهد یا حقی از افراد تضییع گردد، لازم است مرجعی برای اعتراض مردم به این اقدامات تعیین شود. به­عنوان مثال، احتمال دارد مأمور تشخیص زمینی را که آیش زراعت است، به دلیل پوشیده شدن از علف­های خودرو، مرتع تشخیص­دهد یا نهالستان دست کاشتی را به عنوان بیشۀ طبیعی ملّی اعلام نماید. در هر حال مأمور تشخیص نیز انسانی است که با وجود همۀ کنترل­های درون سازمانی و اداری، احتمال خطا و اشتباه در کار او وجود دارد. علاوه بر آن، اشتباهات ناشی از اختلاف در حدود پلاک های ثبتی و امکان تداخل آنها، نبود امکانات فنی از قبیل دوربین­های نقشه­برداری و عکس­های هوایی، اعمال سلیقه­های شخصی، غرض ورزی و … نیز از عواملی است که ممکن است باعث تشخیص ناصحیح شود. به همین دلیل قانونگذار، سازمان متولی تشخیص اراضی ملّی را ملزم به انتشار آگهی نموده است تا افراد ذی­نفع با اطلاع از ملی شدن زمین خود، در صورت داشتن اعتراض، به مرجع قانونی تعیین شده مراجعه نمایند.

در تنظیم مقررات مربوط به اعتراض و رسیدگی به آن توجه به دو نکته مهم است:

۱- جلوگیری از تضییع حقوق قانونی اشخاص (مردم) و حقوق عمومی.

۲- تثبیت و پایداری مالکیت دولت بر عرصه های ملّی و اشخاص بر مستثنیات قانونی.

به عبارت دیگر لازم است دو هدف یادشده به صورت توأمان مورد ملاحظه قرار گیرد تا هدف نهایی از قانونگذاری و ایجاد قواعد حقوقی یعنی «اجرای عدالت» و «ایجاد نظم عمومی» (کاتوزیان، ۱۳۷۶: ۳۵( در این زمینه محقق گردد. بدین منظور باید از یک طرف ترتیبات قانونی به صورتی تنظیم شود تا افراد ذینفع از ملی شدن اراضی خود به موقع مطلع شده و حق اعتراض داشته باشند و رسیدگی به اعتراض نیز در مرجعی صالح و بی­طرف انجام­گیرد. از طرف دیگر مهلت طرح اعترض و روند رسیدگی، صدور رأی و قطعیت یافتن آن باید به گونه ای باشد طی مدت زمان معقولی پس از انتشار آگهی، مالکیت دولت به نمایندگی از عموم به صورت پایدار مستقر گردد تا امکان برنامه ­ریزی و بهره ­برداری صحیح، اجرای برنامه های اصلاحی و احیایی یا واگذاری اراضی ملی به منظور اجرای طرح­های اقتصادی فراهم گردد.

بررسی روند تاریخی قانونگذاری در خصوص رسیدگی به اعتراضات نشان می­دهد قانونگذار در این زمینه دچار افراط و تفریط­هایی گردیده که وصول این اهداف را با چالشی جدی مواجه نموده­است. چنانچه به عنوان مثال در حالیکه مطابق ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره ­برداری، تشخیص مأموران منابع طبیعی با گذشت فقط یک ماه از انتشار آگهی، قطعی و لازم الاجرا تلقی و هیچ راه حل قانونی برای احقاق حق کسانی که به واقع از اجرای مقررات متضرر شده و در مهلت یادشده به هر دلیل از ملی شدن زمین خود مطلع نشده بودند وجود نداشت، در مقررات مصوب پس از پیروزی انقلاب اسلامی مهلت اعتراض به­کلی حذف و تشخیص مأموران در هر زمان و تا ابد قابل اعتراض بوده، اسناد مالکیت دولت دائما در معرض ابطال و اصلاح قرار دارد. بدیهی است در این وضعیت مالکیت دولت متزلزل و برنامه ریزی جهت وصول به اهداف یادشده با دشواری مواجه خواهد شد.

از طرف دیگر قوانین مصوب در این موضوع به عللی در اجرا با مشکلاتی مواجه شد که موجب سرگردانی مراجع قضایی، دولتی و مردم، اطاله رسیدگی و تعارضات و تناقضات بسیار در حل و فصل دعاوی مرتبط گردید. این موارد به­طور خاص در جریان اجرای ماده واحدۀ «قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره ­برداری از جنگل­ها و مراتع» مصوب ۲۲/۶/۶۷ ظهور و بروز یافت.

با درنظرگرفتن مقدمۀ فوق، سیر تاریخی قانونگذاری در موضوع اعتراض به ملی شدن اراضی برحسب مرجع رسیدگی اولیه (بدوی) به اعتراضات به صورت ذیل قابل تقسیم بندی است:

الف- قبل از پیروزی انقلاب اسلامی

۱- کمیسیون ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون ملّی شدن جنگل­ها

۲- کمیسیون ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره ­برداری از جنگل­ها و مراتع

ب-پس از پیروزی انقلاب اسلامی

۱-  دیوان عدالت اداری (به عنوان مرجع تجدیدنظر از آراء کمیسیون ماده۵۶)

۲- کمیسیون موضوع ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی… مصوب ۱۳۶۷

۳- شعبۀ ویژه دادگاه عمومی موضوع تبصرۀ یک ماده ۹ قانون افزایش بهره­وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب تیرماه ۸۹

باتوجه به اینکه دیوان عدالت اداری به عنوان مرجعی اختصاصی و مستقل برای رسیدگی (اولیه) به اعتراضات مطرح­ نبوده و صرفا در دوره­ای کوتاه به عنوان مرجع عام رسیدگی به شکایات از آراء کمیسیون­های اداری به اعتراضات نسبت به آراء کمیسیون ماده ۵۶ رسیدگی می نمود و در واقع یکی از علل تصویب ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی و تشکیل هیأت موضوع آن، ناتوانی دیوان در رسیدگی به این اعتراضات بود.

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *